户口管理的漏洞有多大
2月1日，多家媒体发布消息称，一名叫徐敏的女商人承认曾花钱办理了广东省紫金县的户籍，该户籍已于2005年迁往福建厦门。公安部门也证实，徐敏目前拥有台湾、江苏、福建的三个户籍。
这名拥有两岸三户籍的女商人迅速引起舆论关注。不过，她并非第一个走进公众视线的“户口姐”。在这之前，“房妹”、“房姐”等一系列持有多户口、多身份的“房×”已陆续遭到警方调查。其中，陕西省神木县农村商业银行原副行长龚爱爱被发现拥有4个户口，41套在京房产，面积近万平方米。
1月31日，龚爱爱事件的7名涉案人员被刑事拘留，其中4人为公安民警。随后，与龚爱爱共同拥有某处房产的高引娥也被发现拥有多个户籍。
户籍乱象引发追问，这里面管理漏洞究竟有多少？
有人签合同用一个身份，规避债务用另一个身份
从去年年底至今，短短两三个月内，被冠以“房×”称号的，已不下十人。
这些“房×”往往有一个共同之处：持有多个身份证、多重户籍。有媒体甚至报道称，在龚爱爱所在的陕西神木，有钱人办理多个户籍早已是公开的秘密。
随着拥有多个户籍的公民不断浮出水面，公众敏感的神经被触动——为什么他们可以轻而易举地获取多个户口？户籍管理究竟在哪个环节出现了漏洞？
江苏省户籍警察张风(化名)告诉记者，按照相关业务规定，公民在一个城市办理户口，常见的情形可分为四种：夫妻关系落户，父母投靠子女落户，子女投靠父母落户，个人立户。
“四种落户方式需提供的材料有所不同。”张风说，这些材料通常可分为三类：一是房产证明；二是关系证明，包括夫妻、父母、子女关系等；三是户籍证明，即当事人从一地迁往另一地的必要手续，通常先由迁入地派出所表态接收，再从迁出地派出所获取户籍资料。
“不过，各地具体政策可能略有不一样。”黑龙江一位户籍警察对记者表示。
张风说，上述证明材料大多为纸质材料。“比如，房产证明需出示房产证，旧版的房产证是手写的，可以造假，新版的房产证是打印的，一般不会被怀疑造假。”他透露，夫妻关系主要看结婚证，但民政部门的信息系统与公安部门的户籍系统没有联网，他们也不能确定户籍系统的婚姻状态是否真实。
公民的落户手续完成后，这些材料将视迁入地的行政级别，在不同级别的公安户政部门备案。
福建一位户籍警察补充说，还可能有两种出生落户、补登户口的情形。“我以前遇到过，一人从计生办开出假的生育证明，从而办了假户口。”
张风证实了“补登户口”的说法：“这主要是针对户籍搞丢了的人。”他推测，由于户籍迁入牵涉部门多、手续繁琐，造假成本较大，一些人很有可能是通过“补登户口”的渠道获得多个户口的。
他说，如果当事人在5岁以下，补录较容易；如果当事人成年了，则需出示可证明身份的学生证、工作证等证明材料。户籍人员会根据全国人口普查的根册，找到当事人信息，再进行备案。
“以上所有的户口办理过程，在电脑上就可以审批。”张风说，无论通过哪种渠道落户，审批的过程均是先由派出所审批，再由区级公安分局审批。如果迁入迁出地在同一派出所辖区，就无需区级公安分局审批。实践中，通常先由户籍警察操作，随后按程序交派出所所长、区级公安分局审批，负责人在电脑上只要点击“同意”即可。
“据报道，在陕北神木等地，一些人为了从商方便或规避法律，办了多个身份证或户籍。”西北政法大学行政法学院副教授褚宸舸告诉中国青年报记者，多个身份的常见用途是，签合同用一个身份，逃避债务用另一个身份。同时，多个身份还可规避经济适用房的限购政策，钻金融制度的空子。
为高考替考，买通派出所所长用虚假材料办合法身份证
“房妹”、“房姐”引发了户籍管理漏洞之问，但事实上，这早已不是管理漏洞第一次被公众发现。
2009年3月，天津师范大学学生罗彩霞在办理银行业务时发现，自己的姓名和身份证信息被高中同学王佳俊冒用。罗彩霞无法办理银行卡，且办理毕业证、教师证等证件时也遭遇困难。
此事经本报独家报道后，引起广泛关注。2009年10月，王佳俊的父亲王峥嵘因犯伪造国家机关证件罪，被法院判处有期徒刑两年。
冒名顶替的过程是从一份《户口迁移证》开始的。2003年，王峥嵘搞到一张空白的《户口迁移证》，次年女儿高考后，王峥嵘听说了“可冒用身份读大学”的信息。在班主任、高校内部人士等帮助下，王峥嵘成功获得罗彩霞的身份信息、高考成绩及录取通知书。随后，他在那份空白的《户口迁移证》上盖了户口专用章，并注明：“罗彩霞曾用名王佳俊”。之后，王佳俊带着伪造的户口迁移证、学籍档案以罗彩霞的名义开始了大学之路。
“如果办理《户口迁移证》时有全国联网，可能会更好一点。但是，制度在完善的过程中，总会有漏洞，被一些人利用上。”罗彩霞告诉记者。
类似案件远不止一例。2011年，河南省商丘市睢阳区人民法院判处了一起冒名顶替参加高考的案件。当事人冒名顶替的手法是，买通地方派出所所长，以伪造的身份获取合法的身份证。
2009年河南省高考结束后，一名叫沈建松的男子开始组织在校大学生，以虚假身份顶替报名参加2010年高考。同时，他还设法让不符合异地报名条件的学生异地报名，走进高考考场，进行高考移民。
这些人是如何通过报名审查程序的呢？原来，沈建松通过关系人在商丘市一些乡镇派出所办理了虚假的户籍和身份证，再通过开封县部分高中的关系人办理了高考报名手续。与沈建松有合作关系的大学生，随即在资格审核之路上畅通无阻。
2010年6月6日，沈建松在开封县落网，警方在其轿车上查获35张准考证和40张身份证。
沈建松的辩护人在庭审时称，本案所涉身份证均系公安机关通过正常程序办理。
法院审理认为，这些身份证通过公安机关办理，形式上是真实的，但内容是虚假的，“沈建松提供虚假内容利用有身份证制作权的人的行为达到自己伪造居民身份证的目的，是间接实行犯罪”，因此，一审判决沈建松犯伪造居民身份证罪，判处有期徒刑十个月。
记者查询发现，关于伪造身份证或户籍资料的判决并不少。其中的特点是，有警方人员配合作案，假身份往往被用于参加考试、转移财产或诈骗。
上世纪90年代卖户口风潮留下大量隐患
张风告诉记者，一些情况下，的确会由于工作人员失误造成多户口、多身份的情况。
他经历的一次失误发生在去年下半年。当时，一位公民来办理户口迁移手续，在更换身份证时，工作人员不小心把其公历生日误输为农历生日。直到对方从派出所取回证件，都没有人发现这个错误。
“后来有一天，当事人到派出所提出了这一点。”张风说，经核实，工作人员发现确实当初是操作失误，于是赶紧更正。“否则，如果他的原户口没有注销，他就拥有两张合法的身份证了”。
“那次确实是工作失误。但是，像龚爱爱这样的显然不是工作失误。怎么会连续四次都操作错误呢？”张风补充道。
记者调查发现，还有一些“多户口”属于历史遗留问题。河南洛阳网的“百姓呼声”公众留言中，一位网友反映，他于1993年花4.5万元买了三个农转非户口，户口从一个村庄迁到了河南省宜阳县，但是，这个地址事实上是不存在的。现在，该网友发现假户口的社会保障存在问题。
“经调查，您在1993年买户口时，政府政策允许户口农转非，通过交纳一定费用即可办理。”“宜阳县公安局治安大队”在网上回复中这样表示。
据了解，上世纪80年代，国务院办公厅曾下发《关于制止一些市、县公开出卖城镇户口的通知》，指出一些省的市、县政府以“集资办农业”、“振兴经济”等为名，公开标价向群众出卖城镇户口，国务院对这一错误做法予以立即制止和纠正。此后，公安部等部门也分别于1992年、1994年两次发出通知，重申禁止买卖城镇户口。
这场发生于上世纪90年代的买卖户口风波显然留下了隐患。据《新文化报》2009年报道，一名在逃杀人犯在吉林省靖宇县化名办理了户口，成功躲避近10年的追缉，甚至一度出国打工。报道援引靖宇县警方的消息称，上世纪90年代，靖宇县有个规定，每个民警都有10个卖户口的指标任务。“他(即涉案民警)当年在靖宇县受人委托为姜振林(在逃杀人犯的化名)办理了户口和身份证，收了1300元，其间并未见到姜振林本人”。
报道称，1993年，靖宇县刚开始卖户口时，3000元一个，200多个民警很快完成了指标任务，卖了几百万元，“后期就随便办了，多卖还有提成”。
《新京报》2011年也报道，湖北省郧县在上个世纪90年代购买“农转非”户口的人达一两万个，收入达两千多万元。一些人因为购买了空地址户口，无法领二代身份证。
记者发现，网上亦有不少网友反映，在户籍管理全国联网之前，他们出于种种原因在两个地方上了户口：有的是购买城镇户口后未在农村销户，有的是从农村到城市就业未注销农村户口，有的则是在办理城镇户口时又在第三地办理了农村户口。现在，他们抱怨，在享受福利方面遇到一些难题。
应强化伪造、变造证件的法律责任
“其实，户籍本身只是统计人口的管理手段，不应与利益纠缠在一起。如果不与利益纠缠在一起，它便只是一个管理工具，也就不会引发多户籍的现象。”深圳大学法学院教授姚秀兰告诉中国青年报记者。
姚秀兰研究了自先秦以来的户籍法律制度。虽然暂未掌握一人拥有多户籍的史料，但她发现了一些脱漏或篡改籍注的情况，譬如，将贱籍改为民籍，将庶籍改为士籍以入仕，中户改为下户以逃税等等。
她认为，在农业社会的政治控制和社会管理下，不同阶层的人享有的权利不同，因此容易产生篡改户籍的情况。现在，我国区域间经济发展、教育机会不均，户籍管理同样与诸多利益捆绑在一起。
中国人民公安大学教授王太元曾对媒体表示，滥用户籍现象有四点原因，其中之一也是“政府错误地用户籍、身份这些公共信息管理手段来限制人口流入、分配紧缺资源、赋予特殊权益”。与此对应的，公众会为了在读书、就业、住房、社会福利等各方面获取更多利益而“巧立名目”，“生发立户、分户、迁出、迁入、结婚、离婚等各种行为”。
“从官到民、自上而下的多层次的不尊重、不遵守甚至滥用，是中国户籍管理的最大危机。”王太元说，违法犯罪者利诱或者威逼管理户籍的官员渎职，管理户籍的官员贪图私利、渎职枉法，这些也是户籍管理之乱的原因。
姚秀兰说，在历史上，篡改户籍的违法成本非常大，一旦发现，涉案当事人、官吏都要面临严厉追究，“唐律对这种罪名即有明文规定”。
褚宸舸表示，其实，我国对居民身份证的法律规定已较为详尽，“出台了《居民身份证法》，刑法也有‘伪造、变造身份证罪’。就目前情况来看，违规办理的情况还比较普遍，说明公安系统内部的监督还不够，有些人勾结起来办证，导致问题很难被发现，除非出了事”。
姚秀兰说，历史上，一些朝代曾建立户籍审查机制，即户籍册登记各项内容与本人核实的制度。例如，汉代法律规定，每年八月进行一次“案比”，官员需逐户进行户籍比对，核实画像、皮肤、身高等内容，打击脱漏户籍、隐匿不报或报而不实的行为，提高违法成本。
褚宸舸建议，从技术上，按照《居民身份证法》第三条的规定，办理身份证可严格按要求录取指纹信息，通过技术上的比对，如果有重复办证，系统就会不予接纳。
“从法律上，一方面可以强化伪造、变造证件的法律责任，另一方面应该强化对行政行为的监督，毕竟事情都要由人来做。”褚宸舸表示，如果存在不法行为，轻则行政处罚，重则党纪政纪甚至是刑事处分。
