一、基本案情简介
1998年12月5日，重庆市某区新城建设管理委员会（以下称“管委会”）作为出让方与重庆某外加剂厂（以下称“外加剂厂”）签订《国有土地使用权转让协议书》（以下称“《转让协议书》”）。《转让协议书》约定：管委会同意将重庆某区新城地块编号为60号、面积约10亩的国有土地交给外加剂厂作为商业、综合建设用地，出让年限为50年；该地块土地使用权出让金每亩19万元，合计190万元；土地出让金包括该土地内的农房拆迁、安置、补偿等各项费用及新城区内主干道和管网的费用。1999年8月，外加剂厂取得该区计划经剂委员会《关于外加剂厂厂房迁址立项的批复》及重庆市规划局《关于外加剂厂厂房建设工程的选址意见通知书》，拟在该区新城区60号地块内建设外剂厂的厂房一座及办公室、实验室、产品展示厅等。
1999年9月18日，重庆市某国土资源和房屋管理局（以下称“地房局“）作为出让方与外剂厂签订《重庆市国有土地使用权出让合同》（以下称“《出让合同》”）。《出让合同》约定：出让方同意将位于重庆市某区新城开发区60号地块，面积约10亩的国有土地出让给受让方外加剂厂作为工业建设用地，出让年限为50年，该地块土地出让综合价金为29万元（即2.9万元/亩）。
由于实际交付的土地使用权面积为5300平方米，故外加剂厂在1999年9月27日和2002年7月23日分两次共向管委会交纳土地出让金151万元。2001年9月21日，外加剂厂取得渝国用2001字第422号国有土地使用权证，载明：土地座落在重庆市某区某镇三社60—1号地块，用途为综合，使用权类型为出让，使用权面积为5300平方米。
因外加剂厂与他人债务问题，重庆市某区人民法院在执行程序中，拟对外加剂厂60—1号地块进行司法拍卖。在对委托评估公司对该地块估价时，法院与外加剂厂为该地块的用途发生争议：法院认为应以工业出让地估价，而外加剂厂认为应以商业、综合用地估价。随后，执行法院致函地房局要求确认该地块的用途。地房局回函确认该地块应为工业用途。2005年11月18日执行法院以工业用地将该地块委托拍卖，该地块已由重庆某置业有限公司竞得。
2006年8月，外加剂厂诉至重庆市第五中级人民法院，将管委会作为被告，地房局列为第三人，请求确认管委会与外加剂厂签订的《转让协议书》无效；判令管委会返还外加剂厂土地出让金122万元，支付资金占用损失和赔偿经剂损失40万元，并承担案件诉讼费。
二、外加剂厂的诉讼观点及理由
外加剂厂的诉讼观点是，《转让协议书》无效，而《出让合同》有效，土地出让金应以《出让合同》约定的29万元为准，因此管委会应当返还其超付的土地出让金122万元（151万—29万）并支付资金占用损失和赔偿经剂损失。
外加剂厂认为，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题得解释》（下称“《审理土地合同司法解释》”）第二条规定，管委会作为出让人与外加剂厂订立的《国有土地使用权转让合同书》无效且未实际履行。具体理由如下：
1、管委会不具有签订《转让协议》的主体资格
按照我国土地管理法律法规相关规定，国有土地的出让必须由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。本案中，管委会并非市、县人民政府土地管理部门，不具备签订国有土地使用权出让合同的主体资格，其作为出让方，与外加剂厂签订的《转让协议》效力待定。该《转让协议》只有经合格出让主体－即地房局予以追认后才能发生法律效力。
2、《转让协议》至今未得到地房局追认
如前所述，管委会作为出让人与外加剂厂签订的《转让协议》系效力待定合同，按照司法解释第二条规定，该《转让协议》仍未得到地房局追认，属无效协议。
（1）两次开庭过程中，地房局均明确表示管委会与外加剂厂签订《转让协议》不是其签订，与其无关，且拒绝对该合同效力发表意见。由此可见，地房局作为国有土地使用权出让的合法主体，并未对《转让协议》进行追认。
（2）与管委会签订出让合同之后，在管委会的安排下，外加剂厂与地房局就同一地块的出让事宜签订了《重庆市国有土地使用权出让合同》，但该份出让合同中，就“新城开发区60号地块”的用途、土地出让金价格等内容与《转让协议》严重不同，该协议不可能是对《转让协议》的追认。
3、针对同一土地，管委会和地房局分别与原告签订了两份不同的合同，约定了不同的土地性质、不同的土地出让金价格。显然，该两份合同只能有一份是合法有效且实际履行，也就是说，针对同一地块，管委会和地房局之中只能有一方，以特定的土地性质办理出让手续。
在审判实践中，相关法院确定原告所购买的土地，是根据与地房局签订出让合同中约定的“工业用地”性质，确定该土地不是管委会所提供的“商业、综合”性质用地，实际上，该认定已经变相否认了《转让协议》的合法性、有效性。
据此，外加剂厂认为，无论从协议内容、协议履行情况，还是相关司法部门对于本案涉及土地性质的认定，原告与管委会签订的《转让协议》应当无效，而《出让合同》有效，土地出让金应以《出让合同》的约定为准。
三、一审法院的观点及理由
一审法院认为，《转让协议书》本来无效，但地房局与外加剂厂签订《出让合同》及办理土地使用权证就是对管委会签订《转让协议》效力的追认，故《转让协议》经地房局的追认而生效，故外加剂厂的诉讼理由不能成立，不支持外加剂厂的诉讼请求。其理由如下：
《审理土地合同司法解释》第二条规定“开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”本案中，管委会于1998年12月5日以出让人身份与外加剂厂签订合同，时间在《审理土地合同司法解释》出台之前，且合同签订后不久，地房局就与外加剂厂签订了《出让合同》，并办理了土地使用权证，重庆市人民政府也根据重庆市某区人民政府的请示，同意将该地块出让给外加剂厂。因此，应当认定《转让协议》已经土地管理部门追认，《转让协议书》有效。
外加剂厂与管委会都已实际履行了《转让协议》。外加剂厂于1999年9月18日与地房局签订《出让合同》后，分别在1999年9月27日、2002年7月23日共向管委会缴纳土地出让金151万元，即外加剂厂在《出让合同》签订后，仍按《转让协议书》的约定缴纳了土地出让金。同时，外加剂厂也取得了土地使用权证。以上事实表明，在该地块的出让过程中，《转让协议书》和《出让合同》是不可分的，且已处于实际履行中。
对于外加剂厂主张的《转让协议书》所约定的土地用途和土地出让金与《出让合同》不同、并以此否认土地管理部门对《转让协议书》的追认和《转让协议书》效力的问题，法院认为，通过外加剂厂与管委会、地房局就同一地块签订《转让协议书》、《出让合同》，以及办理土地使用权证的过程表明，在当时的特定历史条款件下，土地管理部门对管委会以土地出让人身份与外加剂厂签订合同这一行为是追认的，《转让协议书》是有效的。该地块土地用途应当以土地管理部门核定为准，而土地出让金在《出让合同》和《转让协议书》中有不同的约定，系因《转让协议书》中的土地价金包含了农房拆迁，安置、补偿等各项费用，且《转让协议书》也得以实际履行。因此，外加剂厂以《转让协议书》所约定的土地用途和土地出让金与《出让合同》不同而否认土地管理部门对《转让协议书》的追认和《转让协议书》效力的理由，不能成立。
一审法院驳回了外加剂厂的诉讼请求。
四、上诉及终审
一审后，外加剂厂不服一审判决，向重庆市高级人民法院提起上诉。二审法院仍支持一审法院的观点，维持一审判决。
五、案例评析
（一）在生效判决对《转让协议书》有效性已确认的情况下，外加剂厂是否还有其他救济途径？
本人认为，外加剂厂可以另行起诉，要求管委会返还多收的土地出让金。理由如下：
按照法院对本案的认定，由于《出让合同》及办证行为对《转让协议书》的追认，因此《转让协议书》有效。但我们清楚的发现，《出让合同》及办证行为对《转让协议书》追认的同时，已变更了《转让协议书》的两个核心内容：一是将土地用途从“商业、综合建设用地”变为了“工业建设用地”；二是将土地使用权出让金每亩19万元变为每亩2.9万元。只不过《转让协议书》中明确规定19万元每亩的土地价金包含了农房拆迁，安置、补偿等各项费用，而《转让合同》中的每亩2.9万元土地价金未明确规定是否包含了农房拆迁，安置、补偿等各项费用。
本人认为，无论《转让合同》中的每亩2.9万元土地价金是否包含了农房拆迁、安置、补偿等各项费用，但存在两个不争的事实：1、“商业、综合建设用地”与“工业建设用地”存在一个巨大的差异，且就同一地块而言，获得相同使用年限的“工业建设用地”使用权比“商业、综合建设用地”要少付出许多的对价；2、外加剂厂当初付出的每亩19万的土地价金欲获得的是一块“商业、综合建设用地”，但最终得到的却是“工业建设用地”。也就是说，外加济厂购买的土地使用权实际上“缩水”了。因此，按照公平合理的原则，出让方和受让方最终只能按实际交易的标的物核定交易价款，即外加剂厂有权要求出让方退还多收取的土地价金。至于具本金额，可以按照签订《转让协议书》时的市场价格情况进行具体界定。
（二）土地使用权的受让人应当从本案中吸取的教训
1、不要再与“开发区管理委员会”之类的主体签订土地使用权出让合同。《审理土地合同司法解释》第二条规定“开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”本案中，由于受让人外加剂厂与管委会签订《转让协议书》的时间为1998年12月5日，在2005年8月1日前，因此属于效力待定合同，还可因地房局的追认而生效；但严格讲来，从2005年8月1日后，凡是“开发区管理委员会”之类非市、县人民政府土地管理部门的主体作为出让方与受让人签订的土地使用权出让合同就不是效力待定合同，而是当然的无效合同了，不会因是否有市、县人民政府土地管理部门的追认而改变土地使用权出让合同的效力。
2、如果在与有权部门签订正式土地使用权出让合同之前，由于特殊情况的需要，须与“开发区管理委员会”之类主体签订类似土地使用权出让合同的，有以下几点需要特别注意：
（1）与“开发区管理委员会”之类主体签订的类似土地使用权出让合同为无效合同，充其量把该合同视为意向性协议。
（2）在未与有权部门签订正式的土地使用权出让合同前，最好不要支付土地出让价金及其他款项。
（3）在与有权部门签订正式土地使用权出让合同时，应注意审查合同核心条件是否与此前和“开发区管理委员会”之类主体签订的类似土地使用权出让合同一致；如果不一致，应当交涉并解决。
